淺談新環保法第六十條法律適用：一超標超總量就限產停產？

隨著(zhu)經濟社(she)會的(de)發展，環(huan)境保護意(yi)識的(de)增強，各級環(huan)保部門環(huan)境監管的(de)壓力也越(yue)來越(yue)大。對于(yu)一(yi)些(xie)長(chang)期(qi)存在超標(biao)、超總(zong)量排(pai)放污(wu)染(ran)物(wu)甚至是有毒污(wu)染(ran)物(wu)等突出問題的(de)排(pai)污(wu)者，僅靠(kao)行政處罰、責令限期(qi)改正等常規行政執法手段(duan)，已(yi)無法督促(cu)其有效(xiao)整改。

新(xin)環(huan)保法賦予環(huan)保(bao)部(bu)門許(xu)多新(xin)的監管權力(li)和手段，其中限產(chan)(chan)停產(chan)(chan)就是重拳打擊環(huan)境違法行(xing)為(wei)的手段之一，新(xin)環(huan)保(bao)法第六(liu)十條(tiao)及(ji)《環(huan)境保(bao)護主管部(bu)門實施限制生產(chan)(chan)、停產(chan)(chan)整治辦法》(以(yi)下簡稱《辦法》)規定了限產(chan)(chan)停產(chan)(chan)執法內(nei)容及(ji)程序。

在實踐(jian)中如何靈活(huo)運用新法賦予的(de)限產停產手段，既(ji)嚴格監管違法行為(wei)(wei)，迫(po)使(shi)排(pai)污者(zhe)污染(ran)物排(pai)放(fang)達到相關標(biao)準(zhun)和(he)總量控制要求(qiu)，又不濫用權力，保證企業(ye)的(de)合法經營權，筆(bi)者(zhe)認為(wei)(wei)尤(you)其要注重限產停產措施的(de)準(zhun)確適用以及(ji)權利的(de)有效行使(shi)。

一、如何準確適用限產停產規定?

正(zheng)確處理(li)源頭預防制度和末端(duan)治理(li)的關系

限產停產整治是針對(dui)超(chao)標超(chao)總量違法(fa)行為的末端治理措(cuo)施。對(dui)于有污(wu)染(ran)的新建企業(ye)，我國執行建設(she)項(xiang)目環(huan)境管(guan)理制(zhi)度，著眼于預防企業(ye)污(wu)染(ran)，從源頭控制(zhi)污(wu)染(ran)。

因(yin)此，筆者(zhe)認為限產停產主要(yao)針(zhen)對通過(guo)環(huan)評審批(pi)并驗收合格后的企(qi)(qi)業，解決在(zai)日(ri)常運行(xing)過(guo)程中(zhong)出現的環(huan)境違法(fa)問題，而不應該是未經(jing)環(huan)保(bao)審核的非法(fa)企(qi)(qi)業。

如果企業既沒有(you)進(jin)行(xing)環(huan)(huan)(huan)境(jing)影響評(ping)價，也未進(jin)行(xing)環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)設(she)施驗收，非法運行(xing)過程中(zhong)超標超總量(liang)排污，應該適用(yong)建設(she)項(xiang)目環(huan)(huan)(huan)境(jing)管理“三同(tong)時”制(zhi)度進(jin)行(xing)管理，按照《建設(she)項(xiang)目環(huan)(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)(bao)護(hu)管理條例》第二十八(ba)條的(de)相關要(yao)求，責令企業停止生(sheng)產和使用(yong)，并(bing)可(ke)(ke)以處以罰款，企業完善(shan)環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)手(shou)續、環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)設(she)施驗收合格后方(fang)可(ke)(ke)正式投入生(sheng)產。

若對未(wei)執行“三同時”的(de)非法(fa)企業直接采取(qu)限產(chan)或停產(chan)措施，一是(shi)要經過更嚴格的(de)執法(fa)程序，不能立即(ji)阻止生產(chan)行為(wei)，二是(shi)混(hun)淆了(le)(le)治(zhi)與防的(de)界限，變相地承(cheng)認了(le)(le)企業投產(chan)的(de)合法(fa)性，弱化(hua)了(le)(le)“三同時”源(yuan)頭防控制度的(de)作用。

同(tong)理，如(ru)果企業(ye)采用的(de)(de)是國家(jia)(jia)強制淘汰(tai)的(de)(de)污(wu)染(ran)嚴重的(de)(de)設(she)備(bei)或工(gong)藝(yi)，違反國家(jia)(jia)產(chan)業(ye)政(zheng)策(ce)，生(sheng)產(chan)過程(cheng)中超(chao)(chao)標超(chao)(chao)總量排污(wu)，應該適用環境保(bao)護(hu)污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)單行法要求，如(ru)《水污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法》第(di)七(qi)(qi)十(shi)七(qi)(qi)條、《大氣污(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)(zhi)法》第(di)四十(shi)九條，報請人民政(zheng)府停業(ye)、關(guan)閉(bi)(bi)，徹底(di)消除污(wu)染(ran)源，無須經過限制生(sheng)產(chan)、停產(chan)整治(zhi)(zhi)直(zhi)至關(guan)閉(bi)(bi)的(de)(de)程(cheng)序。

正確處理長期超(chao)標超(chao)總量與(yu)短(duan)期管理不善的關系(xi)

限(xian)產(chan)(chan)(chan)停產(chan)(chan)(chan)措(cuo)施是原環保法(fa)規定的(de)限(xian)期治(zhi)理(li)(li)(li)制度的(de)延伸和完善，主要是防止一些企業(ye)利(li)用(yong)(yong)限(xian)期治(zhi)理(li)(li)(li)制度程序，在治(zhi)理(li)(li)(li)期限(xian)內，以(yi)治(zhi)理(li)(li)(li)污染的(de)名義(yi)行(xing)繼續違法(fa)排污之實。因此，新(xin)環保法(fa)賦予環保部門在責令超(chao)標(biao)超(chao)總量企業(ye)進行(xing)整治(zhi)的(de)同時，還可(ke)以(yi)綜合運用(yong)(yong)更(geng)為(wei)嚴厲的(de)限(xian)制生產(chan)(chan)(chan)措(cuo)施，責令企業(ye)限(xian)產(chan)(chan)(chan)或停產(chan)(chan)(chan)。

但(dan)是，限產停產是非(fei)常規行(xing)政(zheng)(zheng)措(cuo)(cuo)施(shi)，一方(fang)(fang)(fang)面(mian)其使用(yong)(yong)是有嚴格(ge)條件的(de)，另一方(fang)(fang)(fang)面(mian)，作為行(xing)政(zheng)(zheng)措(cuo)(cuo)施(shi)也要必要和適當，遵從行(xing)政(zheng)(zheng)法最基本的(de)“比例原則”，即可(ke)以采(cai)取多(duo)種方(fang)(fang)(fang)式實現行(xing)政(zheng)(zheng)目的(de)時，應當避免采(cai)用(yong)(yong)損(sun)害當事人權益的(de)方(fang)(fang)(fang)式。

由于(yu)超(chao)標超(chao)總量(liang)的(de)(de)原因是多方面的(de)(de)，筆者認為應當(dang)進行(xing)(xing)綜合(he)分(fen)析，區分(fen)一般性管理不善可(ke)責(ze)令限(xian)期改正(zheng)的(de)(de)違法(fa)(fa)行(xing)(xing)為與長時(shi)間超(chao)標超(chao)總量(liang)等嚴重環(huan)境違法(fa)(fa)行(xing)(xing)為，綜合(he)管理目的(de)(de)及環(huan)境法(fa)(fa)律的(de)(de)規定(ding)，決定(ding)是否適用限(xian)產停產措(cuo)施，不可(ke)一概而論。

對于(yu)經過環保審批的(de)合法(fa)(fa)(fa)企業(ye)(ye)，如果只(zhi)是(shi)一般的(de)日常管(guan)理(li)問題，如環保設施(shi)(shi)完好(hao)或者設施(shi)(shi)主(zhu)體完好(hao)僅是(shi)設施(shi)(shi)零部件、易損件損壞，但(dan)由于(yu)管(guan)理(li)不善未及時(shi)開(kai)啟(qi)或修(xiu)理(li)治(zhi)污設施(shi)(shi)，擅(shan)自閑(xian)置污染處理(li)設施(shi)(shi)導(dao)致排放超標(biao)，就可(ke)以按照各環境保護污染防治(zhi)單行法(fa)(fa)(fa)的(de)規定，責令企業(ye)(ye)立即改正違(wei)法(fa)(fa)(fa)行為，加強(qiang)管(guan)理(li)和設備維護，及時(shi)運行治(zhi)理(li)設施(shi)(shi)，同(tong)時(shi)依法(fa)(fa)(fa)處罰。

采(cai)取常規的責令(ling)限期改正手段即(ji)可實現達標和(he)達到(dao)總(zong)量控制要(yao)求的管理目的，就無須再(zai)同時采(cai)取限制生(sheng)產、停產整治的嚴厲(li)措施(shi)，以(yi)免權力的過度使用(yong)。

限產停產措施(shi)適用范(fan)圍(wei)

對于(yu)(yu)經過環保審批的(de)(de)(de)合法(fa)企業(ye)，由(you)于(yu)(yu)大氣(qi)、水、環境噪聲等(deng)污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)排(pai)放源設(she)施造(zao)成的(de)(de)(de)超標(biao)超總(zong)量污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)，如果確(que)實是由(you)于(yu)(yu)治(zhi)理(li)設(she)備老化、損壞(huai)、處理(li)能(neng)(neng)力與產(chan)污(wu)(wu)(wu)規模(mo)不匹配、現(xian)有治(zhi)理(li)設(she)施達不到新出(chu)臺標(biao)準要求等(deng)長期不能(neng)(neng)穩定(ding)(ding)達標(biao)達總(zong)量以及(ji)偷排(pai)等(deng)具有主觀惡意或嚴重污(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)的(de)(de)(de)行為，無疑(yi)可以根據(ju)《辦法(fa)》第五條(tiao)、第六條(tiao)的(de)(de)(de)相關(guan)規定(ding)(ding)，適用限產(chan)停產(chan)措(cuo)施，對企業(ye)生產(chan)進行限制(zhi)，同(tong)時責(ze)令企業(ye)制(zhi)定(ding)(ding)整治(zhi)方案、優化治(zhi)污(wu)(wu)(wu)工藝或設(she)備，從根本上解決超標(biao)超總(zong)量排(pai)污(wu)(wu)(wu)的(de)(de)(de)問題。

二、如何有效行使限產停產權力?

限(xian)產停產制度(du)設計(ji)有兩方面的(de)要(yao)求，一(yi)是治(zhi)理期間企業(ye)要(yao)通過限(xian)制生產措(cuo)施(shi)履(lv)行達(da)標和達(da)到總量控(kong)制要(yao)求的(de)義(yi)務(wu)，二是整治(zhi)后穩定達(da)標和達(da)到總量控(kong)制控(kong)制要(yao)求。為(wei)確保(bao)執(zhi)法(fa)效(xiao)果的(de)實現，一(yi)方面需要(yao)環保(bao)部(bu)門(men)對(dui)企業(ye)整改行為(wei)做好指導，另一(yi)方面更需要(yao)環保(bao)部(bu)門(men)加(jia)強(qiang)后續(xu)監管。

筆者認為尤(you)其要做(zuo)好(hao)以下兩(liang)方面工作：

科學確(que)定限產(chan)停產(chan)決定書內(nei)容(rong)

對于(yu)超(chao)標超(chao)總量企(qi)業，如有直接證(zheng)據表明企(qi)業有偷排(pai)、篡改(gai)數據等主觀惡意以及排(pai)放(fang)有毒(du)污染(ran)物3倍以上等符合《辦法》第(di)六條情節的，可(ke)以直接適(shi)用停產(chan)整治措(cuo)施，依法下達(da)停產(chan)決(jue)定書。

如(ru)果沒有(you)上述證(zheng)據(ju)，就要(yao)先(xian)下達限(xian)制生(sheng)(sheng)產(chan)決(jue)定書。環保部門要(yao)發揮(hui)自身(shen)的(de)環境技術信息(xi)和管理方面的(de)優勢(shi)，在限(xian)制生(sheng)(sheng)產(chan)決(jue)定書中應明(ming)確降低產(chan)量、減少生(sheng)(sheng)產(chan)負荷、降低生(sheng)(sheng)產(chan)規模的(de)方式(shi)，明(ming)確工藝改(gai)(gai)造、治理設施更(geng)新、整(zheng)治等改(gai)(gai)造方式(shi)以及(ji)改(gai)(gai)造期限(xian)等，指導企業做好限(xian)改(gai)(gai)工作。

如果企業在(zai)告知或聽證程序中出于維護(hu)自身經濟利益的(de)考慮主張自己(ji)的(de)權利，對(dui)限改具體內容有(you)異(yi)議，提(ti)出自己(ji)的(de)整治方(fang)案，只要合理，環保部門也(ye)應采(cai)納。

做好后督察和(he)跟蹤檢(jian)查

《辦法》的一大特(te)色是強(qiang)調企(qi)業自(zi)(zi)(zi)律，作為限(xian)產停產的實施主體(ti)，企(qi)業整治(zhi)方案自(zi)(zi)(zi)制、自(zi)(zi)(zi)測(ce)、自(zi)(zi)(zi)擔(dan)責任;完(wan)成改(gai)造(zao)備案后(hou)即可(ke)解除處(chu)理(li)決定。

因此，環保(bao)部門加強限(xian)產停產決定執行(xing)及后續監管，是確保(bao)措(cuo)施執行(xing)到位(wei)的重要保(bao)障。

根(gen)據《辦法》第十六條第二款規定，環保(bao)部(bu)門可以責成企業在整治期間自行監(jian)(jian)測和保(bao)留監(jian)(jian)測數據備查。

根據(ju)《辦法》第十(shi)九條(tiao)、二(er)十(shi)條(tiao)規定，環保部門應對履(lv)行限產(chan)(chan)停(ting)產(chan)(chan)措施(shi)(shi)情(qing)況實(shi)(shi)施(shi)(shi)后督(du)察和跟蹤檢查，如(ru)檢查發現(xian)企業仍然(ran)超(chao)標超(chao)總量，一(yi)是可以(yi)對企業的(de)違法排污行為實(shi)(shi)施(shi)(shi)按日(ri)計(ji)罰，讓(rang)企業承受(shou)經濟懲(cheng)罰;二(er)是可以(yi)依據(ju)《辦法》第六條(tiao)責令停(ting)產(chan)(chan)整治，如(ru)果拒不停(ting)產(chan)(chan)或擅自(zi)恢復生產(chan)(chan)，依據(ju)《辦法》第八條(tiao)由環保部門報(bao)政府實(shi)(shi)施(shi)(shi)停(ting)業、關閉，徹底消除污染(ran)源。

新(xin)環(huan)保法(fa)限產(chan)停產(chan)措施(shi)制(zhi)度設(she)計(ji)體系完整，邏(luo)輯嚴密(mi)，有利于(yu)解決限期治理制(zhi)度中(zhong)限改期間成(cheng)為(wei)變相為(wei)違法(fa)排污企(qi)業打(da)(da)“保護傘”的(de)制(zhi)度缺陷。實(shi)踐(jian)中(zhong)我們(men)要在準確理解和把握的(de)基礎上合(he)理實(shi)施(shi)，對排污者形(xing)成(cheng)震懾，充(chong)分(fen)發揮(hui)新(xin)環(huan)保法(fa)嚴厲(li)打(da)(da)擊違法(fa)排污的(de)制(zhi)度作用。